Основные направления развития Арктической зоны Российской Федерации

Арктика — регион геостратегических интересов Российской Федерации. Природно-ресурсный и экономический потенциал арктической зоны играет важную роль в развитии национальной экономики и устойчивом развитии регионов Российской Федерации, расположенных в этой зоне. Арктическая зона Российской Федерации (АЗРФ) определена решением Государственной комиссии при Совете Министров СССР по делам Арктики от 22 апреля 1989 года. В Арктическую зону РФ входят: территории Ненецкого, Ямало-Ненецкого, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Чукотского автономных округов (полностью) и частично территории Республики Саха (Якутия), Красноярского края, Архангельской и Мурманской областей, включая земли и острова, расположенные в российском секторе Арктики, а также внутренние морские воды, территориальное море, континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации.

Арктическая зона РФ характеризуется экстремальными природно­климатическими условиями, наличием разнообразных и значительных по запасам минерально­сырьевых и других природных ресурсов; высокой долей коренных малочисленных народов в населении арктических регионов, сосредоточением объектов экономики и социальной сферы на ограниченных территориях, удаленностью и транспортной труднодоступностью; чрезвычайной уязвимостью и медленной восстановимостью природных экосистем. В Арктической зоне РФ добывается около 80% российского газа, более 90% никеля и кобальта, 60% меди, 96% платиноидов, 100% барита. К российскому сектору относится около трети всей площади Арктики. Вклад российской Арктики в поддержание глобального экосистемного баланса оценивается в 12% и превосходит совокупный вклад всех других стран Арктического региона. Кроме того, в Российской Федерации представлено примерно 80% всего видового разнообразия Арктики. Эта специфика определяет необходимость выделения арктической зоны Российской Федерации в самостоятельный объект государственной политики. Политика государства в Арктике направлена на обеспечение национальной безопасности страны и устойчивого развития арктических регионов. Особые национальные интересы России в области устойчивого развития Арктики охватывают сферы экономики, экологии, социальной политики и науки.

Концепция устойчивого развития арктической зоны Российской Федерации (далее — Концепция) определяет стратегическую цель, долгосрочные ориентиры, задачи, принципы и механизмы реализации государственной политики Российской Федерации в области устойчивого развития Арктики. Концепция базируется на Конституции Российской Федерации, федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, международных договорах Российской Федерации, связанных с социально­экономическим и экологически приемлемым развитием российской Арктики. Концепция исходит из основополагающих принципов укрепления партнерства с приарктическими странами и выполнения обязательств Российской Федерации в интересах циркумполярного развития в контексте Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию и плана выполнения решений Всемирного саммита на высшем уровне по устойчивому развитию, а также решений Арктического Совета. Необходимость разработки Концепции обусловлена возникновением новых угроз и вызовов устойчивому развитию Арктики, основными из которых являются:

• загрязнение и деградация хрупких арктических экосистем выбросами и отходами хозяйственной и иной деятельности;
• высокие риски и затраты при освоении труднодоступных природных ресурсов в экстремальных климатических условиях;
• неоптимальная демографическая структура и система расселения населения, низкий уровень жизни коренных малочисленных народов российской Арктики;
• увеличение различий между субъектами Российской Федерации арктической зоны по уровню социально­экономического развития;
• высокая степень износа основных производственных фондов;
• глобальные климатические изменения и их влияние на зону распространения многолетнемерзлых грунтов;
• увеличение риска и ущерба от опасных природных в том числе гидрометеорологических и ледовых явлений и техногенных аварий и катастроф;
• несовершенство нормативных правовых документов в области природопользования и охраны окружающей среды, не учитывающих специфику Арктики.

Стратегической целью государственной политики Российской Федерации в области устойчивого развития Арктики является обеспечение сбалансированного решения проблем сохранения окружающей природной среды и задач социально­экономического развития интересах нынешних и будущих поколений на основе эффективного неистощительного использования природных ресурсов, сохранения традиционного образа жизни и природопользования коренных малочисленных народов Севера, повышения качества жизни и улучшения здоровья населения; восстановления нарушенных природных систем; укрепления национальной безопасности России в Арктике; развития международного сотрудничества.

Долгосрочными ориентирами устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации являются:

• укрепление позиций и расширение присутствия Российской Федерации в Арктике;
• эффективное и рациональное освоение и использование природных ресурсов;
• обеспечение охраны окружающей среды Арктики и сохранение ее качества;
• создание условий для формирования единого экономического пространства на основе межрегиональной интеграции, партнерства и территориального разделения труда; создание условий для развития международных торгово­экономических связей, включая формирование новых транспортных коридоров и модернизацию Северного морского пути;
• сокращение межрегиональных различий по объему валового регионального продукта, индексам потребительских цен, реальным доходам населения, обеспеченности основными объектами социальной инфраструктуры;
• оптимизация численности населения;
• развитие научных исследований, международного научно­технического сотрудничества в области устойчивого развития Арктики.

Переход Арктической зоны  РФ к устойчивому развития базируется на следующих основных принципах:

• устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим;
• приоритет охраны здоровья нынешнего и будущих поколений людей;
• приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций природных систем по отношению к прямому использованию их ресурсов;
• приоритет экологической безопасности при принятии политических и экономических решений;
• справедливое распределение выгод от использования природных ресурсов и равные условия обеспечения доступа к ним;
• предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной и иной деятельности, учет отдаленных экологических последствий;
• установление и законодательное закрепление режима взаимной ответственности федеральных, региональных и местных органов власти и природопользователей за состояние окружающей среды и природных ресурсов;
• сочетание административных методов и экономических стимулов для предотвращения загрязнения окружающей среды;
• отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды,
• формирование и упреждающее развитие инфраструктуры, соответствующей условиям Арктики, в первую очередь связи транспорта;
• природопользование на платной основе и возмещение населению российской Арктики и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды;
• открытость информации о состоянии окружающей среды;
• участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области развития Арктики;
• расширение международного сотрудничества для решения региональных, трансграничных или глобальных экологических проблем, затрагивающих Арктический регион.

Основными задачами в области устойчивого природопользования являются неистощительное использование возобновляемых и рациональное освоение невозобновляемых природных ресурсов, защита морской среды от загрязнения, сохранение и восстановление ландшафтного и биологического разнообразия, достаточного для поддержания способности природных систем к саморегуляции и компенсации последствий антропогенной деятельности. Для этого необходимо:

— развитие минерально­сырьевого комплекса на основе комплексного и эффективного использования полезных ископаемых, освоения морских месторождений углеводородов, создания условий для повышения инвестиционной активности крупных компаний, участия среднего и малого бизнеса в освоении небольших месторождений, маломощных пластов, низкодебитных скважин, переработке «хвостов»; сохранение водных объектов и рациональное использование водных ресурсов, обеспечение качества воды в соответствии с нормативными требованиями, сокращение удельного водопотребления, сохранение и воспроизводство водных биологических ресурсов, развитие рыбной промышленности, сохранение и восстановление биологического разнообразия арктических ландшафтов, включая резервирование ненарушенных ландшафтов, развитие особо охраняемых природных территорий, сокращение выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду; рекультивация земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых, экологически безопасная утилизация отходов, сохранение и развитие традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, предотвращение и пресечение всех видов нелегального использования природных ресурсов, в том числе браконьерства.

Основными задачами в сфере транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры, развитие морского потенциала на арктическом направлении являются поддержание и дальнейшее совершенствование инфраструктуры Северного морского пути, повышение транспортной и телекоммуникационной доступности производств и населенных пунктов российской Арктики, развитие трубопроводного транспорта и международная кооперация. Для этого необходимо: повышение эффективности и безопасности функционирования транспорта в экстремальных климатических условиях, создание новых и развитие существующих магистральных трубопроводов, морских отгрузочных терминалов для освоения нефтяных месторождений, в первую очередь на континентальном шельфе, транспортировки сырья в районы переработки и сбыта, утверждение схемы единой транспортной системы Севера России, определяющей оптимальное транспортное обеспечение арктических территорий, возрождение арктической авиации, оптимальную схему северного завоза, включающую Северный морской путь, ТранСиб и речные артерии Сибири, поддержание Северного морского пути как транспортного коридора общероссийского и международного значения, создание условий для формирования конкурентоспособных «арктических транспортных коридоров» для интеграции России в мировую экономику; повышение транспортной и телекоммуникационной доступности районов. Основными задачами в сфере социально­экономического развития является создание условий для устойчивого социально­экономического районов Арктики, сокращение региональных различий по уровню жизни населения, борьба с бедностью, духовное и культурное развитие коренных малочисленных народов Севера с учетом собственного потенциала и традиционных знаний, повышение уровня и доступности образования, предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера, создание условий для увеличения продолжительности жизни и снижения заболеваемости коренных малочисленных народов Севера, реформирование и модернизация жилищно­коммунального комплекса. Для этого необходимо: решение ретроспективных проблем социально­экономического развития, связанных с унаследованной от советского периода деформированной и неэффективной структурой экономики Арктики; создание условий для адаптации хозяйства и населения высокоширотных районов к новым экономическим условиям и бесперебойного обеспечения отоплением и электроэнергией, экологически безопасными продуктами питания; оценка и снижение экологических и технологических рисков здоровья населения при авариях на трубопроводах и других объектах промышленного и коммунального хозяйства; переход арктического хозяйственного комплекса на использование высокоэффективных автоматизированных технологий, применение вахтовой и ротационной системы ведения работ; оптимизация численности населения и структуры населения в Арктике, проведение эффективной миграционной политики, создание стимулов и возможностей для оттока избыточного населения; создание условий для традиционного природопользования малочисленных народов Севера, сохранения традиционного образа жизни, самобытной культуры и развития потенциала на базе традиционных знаний; совершенствование градостроительного планирования развития территорий и поселений Арктики, регулирование рынков труда, использование договорных форм найма работников бюджетной сферы, применение вахтового метода; совершенствование образовательных программ, сочетающих задачи подготовки детей к жизни в современном обществе с полноценным освоением навыков традиционного природопользования и традиционного образа жизни в экстремальных природных условиях, приоритетное внедрение в Арктике дистанционных методов обучения. Основными задачами в области  экологической безопасности и реабилитация загрязненной природной среды являются обеспечение экологической безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях; предотвращение и снижение экологических последствий чрезвычайных ситуаций, создающих опасность для населения, техногенных систем и окружающей среды, предотвращение терроризма. Для этого необходимы: развитие системы мониторинга состояния и загрязнения окружающей природной среды Арктики, включая изучение трансграничного переноса загрязняющих веществ в этом регионе; обеспечение радиационной и химической безопасности и снижение риска воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации промышленных и энергетических объектов (в том числе ядерных установок, включая АЭС, химических, горнодобывающих предприятий и т.п.); развитие и использование возобновляемых источников энергии; разработка и реализация мер по снижению и предотвращению экологического ущерба от военной деятельности в мирное время, в том числе по утилизации вооружения и военной техники, ракет и ракетного топлива, запасов и производств химического оружия, а также решение проблемы старого химического оружия; обеспечение экологической безопасности при обращении с токсичными, радиоактивными отходами и ядерными материалами в условиях Арктики; экологическая реабилитация арктических территорий, акваторий и объектов, подвергшихся негативному влиянию от хозяйственной и иной деятельности, в том числе радиационному и химическому воздействию; восстановление природной среды в районах выведенных из эксплуатации высокоширотных военных баз; определение стабильных, предсказуемых и недискриминационных условий хозяйственной деятельности и экологических ограничений в Арктике для всех субъектов экономической деятельности; выявление и обозначение на местности всех территорий российской Арктики, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в масштабах, представляющих опасность для окружающей среды и населения; содействие развитию экологического аудита действующих предприятий, предпринимательству в сфере охраны окружающей среды и добровольной сертификации; повышение мер безопасности в условиях арктической зоны, предотвращение техногенных аварий на объектах топливно­энергетического комплекса и иных объектах с негативными последствиями для хрупкой окружающей среды Арктики. Основными задачами научного обеспечения и инновационной деятельности в Арктике являются развитие фундаментальных и прикладных исследований, направленных на поддержание равновесного состояния арктических экосистем и обеспечение экологической безопасности, устойчивого ресурсопользования в условиях вечной мерзлоты и уязвимых экосистем. Для этого необходимы: исследование проблем влияния арктической природной среды на жизнедеятельность человека в Арктике, строительство и обеспечение функционирования хозяйственных объектов; осуществление экспедиционной деятельности в целях реализации крупномасштабных и комплексных научных проектов; внедрение и широкое использование дистанционных методов и соответствующего оборудования для исследования Арктики и формирования баз данных на основе ГИС­технологий; разработка и внедрение базовых технологий, способных оказать решающее влияние на повышение эффективности производимой в Арктике продукции и обеспечение ее конкурентоспособности, повышение экологичности хозяйствования и снижение рисков техногенных катастроф.

На современном этапе перехода к устойчивому развитию создаются рамочные условия, обеспечивающие возможность сопряженного, внутренне сбалансированного функционирования основных компонентов устойчивого развития в российской Арктике — природы, населения, хозяйства. При этом разработка и принятие решений должны быть ориентированы на соответствующие приоритеты, учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной, экологической сферах и предусматривать наиболее полную оценку затрат, выгод и рисков с соблюдением следующих критериев: никакая хозяйственная деятельность в экологически уязвимой Арктике не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде в арктическом регионе России должен быть на столь низком уровне, какой только может быть реально достигнут с учетом действующих экономических и социальных факторов. Для управления процессом перехода к устойчивому развитию и оценки эффективности используемых средств следует устанавливать целевые ориентиры и ограничения с обеспечением процедуры контроля за их достижением (соблюдением). Целевые ориентиры могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия в условиях Арктики. Эти показатели должны отражать те уровни, при которых обеспечивается безопасное развитие России в экономическом, социальном, экологическом, оборонном и других аспектах. Основные показатели качества жизни: продолжительность жизни человека, состояние его здоровья, загрязнение окружающей среды, уровень знаний или образовательных навыков, доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения), уровень занятости, степень реализации прав человека. Показателями, определяющими степень природоемкости хозяйства, служит система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности арктических экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информативными являются аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами). В качестве целевых и лимитирующих показателей устойчивого развития в экономической сфере могут устанавливаться уровни удельного (на душу населения и единицу валового внутреннего продукта) потребления энергии и других ресурсов, а также производства отходов. Контролю подлежат производство и использование всех опасных веществ, применяемых в экономике. В состав целевых параметров устойчивого развития необходимо включить характеристики состояния окружающей среды, экосистем и охраняемых территорий. В этой группе контролируемых параметров — показатели качества атмосферы, вод, почв, состояния многолетнемерзлых грунтов, восстанавливаемости экосистем после негативного воздействия на них, территорий и акваторий континентального шельфа, находящихся в естественном и измененном состоянии, бореальных лесов с учетом их продуктивности и степени сохранности, количества биологических видов, находящихся под угрозой исчезновения.

Включение в состав мероприятий целевых программ, проведение прединвестиционных исследований в области устойчивого развития Арктики и другие федеральные, отраслевые и региональные программы; разработка и реализация Национального плана действий по устойчивому развитию арктической зоны Российской Федерации с учетом международных обязательств Российской Федерации в области природопользования, охраны окружающей среды и устойчивого развития Арктики; разработка региональных планов действий и программ в области устойчивого развития субъектов Российской Федерации, расположенных в арктической зоне; совершенствование бюджетной, налоговой, тарифной, инвестиционной политики в целях обеспечения устойчивого развития базовых отраслей экономики арктических регионов, развития инфраструктуры, социальной сферы, повышения экономической эффективности природопользования и природоохранной деятельности в Арктике, в частности, стимулирующей переориентацию экспорта с сырья на продукты глубокой переработки в местах его добычи или приближенных к ним; создание благоприятных условий для привлечения российских и иностранных инвестиций в развитие топливно­энергетического, транспортного комплексов и других базовых отраслей экономики арктических регионов; совершенствование механизмов экономического стимулирования природоохранных аспектов хозяйственной деятельности в Арктике, направленной на энерго— и ресурсосбережение, снижение уровней загрязнения окружающей природной среды, осуществление компенсационных природоохранных мероприятий; создание условий для модернизации и диверсификации экономики, включая развитие перерабатывающих отраслей промышленности, наукоемких производств; установление более жестких нормативов платы за загрязнение окружающей природной среды в целях предотвращения дальнейшей деградации арктических экосистем; совершенствование механизмов экологического страхования рисков, связанных с возможным негативным воздействием хозяйственной деятельности на уязвимую и трудно восстанавливаемую окружающую среду Арктики; развитие международной кооперации в решении трансграничных проблем, в частности с участием международных финансовых институтов; формирование условий для стимулирования благотворительности в области охраны природы Арктики.

Создание институциональной основы реализации концепции устойчивого развития Арктической зоны Российской Федерации с участием государства, бизнеса и общественности, консолидация усилий и достижение баланса интересов власти, бизнеса и общественных организаций в экономике и использовании природного потенциала Арктического региона; совершенствование законодательства для создания правовых условий, позволяющих гражданам, особенно малочисленным коренным народам, участвовать в осознанном принятии и реализации значимых решений, в том числе путем проведения опросов, общественных слушаний, общественных экспертиз и референдумов; поддержка общественных движений и благотворительной деятельности, направленных на достижение устойчивого развития российской Арктики; создание условий для поддержания и развития традиционного экологически сбалансированного природопользования коренных малочисленных народов; совершенствование законодательства в целях развития общественного контроля, в том числе общественных инспекций, обеспечение экологически приемлемого управления, открытости и отчетности частных компаний, работающих в Арктике в части природоохранной деятельности.

Создание условий для экономического роста во всех Арктических регионах Российской Федерации как основы их перехода к устойчивому развитию; решение экономических, социальных и экологических проблем районов Арктики в рамках реализации региональных планов действий по устойчивому развитию; реализация принципов устойчивого развития в рамках осуществления программ социально­экономического развития субъектов Российской Федерации, расположенных в арктической зоне; концентрация имеющихся и создаваемых производств на уже трансформированных землях и в районах российской Арктики с развитой инфраструктурой; резервирование и ограничение на основе эколого­экономического обоснования хозяйственного использования территорий и акваторий Арктики, еще не освоенных или мало затронутых хозяйственной деятельностью, либо непревышение экологической емкости природных систем при освоении этих территорий; развитие экологического туризма в российской Арктике, учет задач по сохранению целостности уязвимых природных комплексов Арктики в процессе территориального планирования; расширение практики использования местных природных, сырьевых и энергетических ресурсов на основе экологически чистых технологий; обеспечение участия коренных малочисленных народов Севера в разработке стратегии развития территорий, на которых они традиционно проживают.

Участие Российской Федерации в разработке и реализации международного плана действий Арктического совета по устойчивому развитию Арктики; обеспечение участия Российской Федерации в международных научных и инвестиционных программах и проектах по проблемам устойчивого развития всего циркумполярного региона; развитие сотрудничества с приарктическим странами в области международного судоходства по Северному морскому пути; развитие сотрудничества с приарктическими странами в области мониторинга и охраны окружающей природной среды; развитие международного туризма и международных охраняемых природных территорий и акваторий в арктической зоне Российской Федерации.

А. В. Митько, президент Арктической общественной академии наук, доцент ВНИИМ им. Д.И. Менделеева, доцент СЗИУ РАНХ и ГС кандидат технических наук, доцент