О некоторых особенностях третьей Морской доктрины России

Учитывая возрастание роли морской деятельности в обеспечении социально-экономического развития страны и укреплении национальной безопасности и обороны президент России В.В. Путин 31 июля 2022 года Указом № 512 утвердил новую Морскую доктрину нашей страны.

Это третья Морская доктрина России. Первая Морская доктрина РФ на период до 2020 года была утверждена поручением президента РФ В.В. Путина № Пр-1387 от 27 июля 2001 г. как долговременный документ, интегрирующий по своему содержанию все функциональные и региональные направления морской деятельности страны и содержавший положение о том, что Правительство через федеральные органы исполнительной власти (ФОИВ) и Морскую коллегию осуществляет руководство реализацией задач национальной морской политики.

Вторая Морская доктрина РФ до 2030 года была утверждена поручением президента РФ В.В. Путина № Пр-1210 от 26 июля 2015 года в условиях изменённой международной обстановки, роста числа локальных и региональных конфликтов, которые затрагивали интересы многих стран, а также с учётом накопленного опыта выполнения первой Морской доктрины.

Новая Морская доктрина это документ стратегического планирования, определяющий государственную политику России в области морской деятельности на определённый период. В основе документа лежит осознание изменившейся стратегической обстановки в мире и прежде всего значительного ухудшения отношений России с США и НАТО. Поэтому Морская доктрина направлена на обеспечение учета изменений геополитических и военно-стратегических условий в мире, приведение структуры и содержания Морской доктрины в соответствие с действующими в настоящее время концептуальными, нормативными правовыми и иными документами Российской Федерации, имеющими отношение к национальной морской политике и морской деятельности Российской Федерации.

Новая Морская доктрина учитывает целевые ориентиры, определенные Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации до 2030 года», Прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2036 года, Прогнозом научно- технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, конкретизирует и развивает применительно к морской деятельности основные положения:

• посланий Президента Российской Федерации Федеральному собранию РФ в 2016 – 2020 гг.;
• Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400;
• Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации от 25 декабря 2014 г. № Пр-2976;
• Основ государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 2017 г. № 327;
• Основ государственной пограничной политики Российской Федерации, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 25 апреля 2018 г. № 174;
• Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2035 года, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от 5 марта 2020 г. № 164.

Проект Морской доктрины учитывает положения новых документов стратегического планирования Российской Федерации, принятых в период 2016 – 2020 годов, к которым относятся:

• Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г.
  № 207-р.
• Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 августа 2019 г. № 1930-р;
• Стратегия развития внутреннего водного транспорта Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 29 февраля 2016 г. № 327-р;
• Стратегия развития рыбохозяйственного комплекса Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2019 г. № 2798-р;
• Стратегия развития судостроительной промышленности на период до 2035 года, утвержденная Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2019 г. № 2553-р.

Проект Морской доктрины разработан с учетом положений федеральных законов:

• от 3 июля 2016 г. № 349-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов»;
• Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»;
• от 28 июля 2012 г. № 132-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути».

Новая Морская доктрина содержит положения, касающееся не только военно-морской политики России, но и положения по развитию торгового, транспортного флота, иных, невоенных, гражданских флотов. Предусмотрено значительное увеличение доли судов, работающих под Государственным Флагом России в общем количестве судов мирового флота. Учтено и создание на базе российских морских портов современных крупных транспортно-логистических центров, способных обеспечить обработку всего объема морского экспорта и импорта Российской Федерации, развитие портовых мощностей, создания условий для серьезной конкуренции с морскими портовыми комплексами других государств.

Новая Морская доктрина структурно разделена на десять разделов, в которых последовательно рассматриваются:

• общие положения;
• национальные интересы. вызовы и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в Мировом океане;
• стратегические цели и принципы национальной морской политики;
• приоритеты развития морской деятельности на функциональных направлениях;
• региональные направления национальной морской политики;
• обеспечение морской деятельности;
• мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в сфере морской деятельности;
• основы государственного управления морской деятельностью. Задачи органов государственной власти, иных государственных органов по реализации основных положений настоящей Доктрины;
• порядок использования инструментов государственной политики для защиты национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане;
• заключение.

Структура построения Морской доктрины говорит о высшем приоритете вопросов безопасности для России. Обеспечение безопасности на море трактуется широко и системно- не только как охрана морских границ, но и присутствие в Мировом океане, охрана ключевых маршрутов и коммуникаций, включая подводные (трубопроводы и кабели).

В разделе I «Общие положения» уточнены и дополнены определения Морской доктрины и национальной морской политики Российской Федерации, состав ее морского потенциала (включением сил и средств Росгвардии, МЧС России, введением новых понятий и уточнённых определений).

В новом разделе II Морской доктрины «Национальные интересы, вызовы и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в Мировом океане» значительное внимание уделено вопросам безопасности с учетом долгосрочного характера противостояния РФ и НАТО во главе с США в условиях активно ведущейся ими гибридной войны на уничтожение России, уточнены и конкретизированы национальные интересы Российской Федерации в Мировом океане.

В пункте 8 раздела II констатируется, что национальные интересы Российской Федерации как великой морской державы распространяются на весь Мировой океан. Защита национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане является одним из высших государственных приоритетов Они определены на основе оценки значимости морских пространств Мирового океана для национальной безопасности и социально-экономического развития Российской Федерации с учетом вызовов и угроз ее национальной безопасности в Мировом океане, общепризнанных принципов и норм международного морского права, положений международных договоров Российской Федерации, а также с учетом суверенитета и национальных интересов       других государств. В соответствии с новой Морской доктриной впервые районы (зоны) обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане разделены на жизненно важные, важные и другие. Определены основные и новые риски для морской деятельности России.

В разделе III Морской доктрины «Стратегические цели и принципы национальной морской политики» уточнены цели и принципы национальной политики Российской Федерации в современных условиях.

В разделе IV «Приоритеты развития морской деятельности Российской Федерации на функциональных направлениях» на основании оценки состояния морской деятельности на функциональных направлениях национальной морской политики определены новые приоритетные пути их развития. При этом значительно сокращен по объему подраздел функциональных направлений национальной морской политики – «Военно- морская деятельность». Это обусловлено тем, что цели, задачи, содержание, направления военно-морской деятельности полностью изложены в действующем документе стратегического планирования «Основы государственной политики Российской Федерации в области военно-морской деятельности на период до 2030 года», утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 20 июля 2017 г. № 327.

В разделе V «Региональные направления национальной морской политики» определены основные приоритеты национальной морской политики по преодолению внутренних и внешних вызовов на региональных направлениях. При этом содержание указанных разделов обновлено более чем на половину, по сравнению со второй Морской доктриной.

Новая редакция Морской доктрины существенным образом уточняет и приводит в соответствие с требованиями сегодняшнего дня положения, определяющие основные виды обеспечения морской деятельности Российской Федерации, изложенные в разделе VI «Обеспечение морской деятельности». В ст.71 новой Морской доктрине Российской Федерации впервые на федеральном уровне закреплено определение поисково-спасательного обеспечения морской деятельности как комплекса организационно-технических мероприятий, поисковых, спасательных, подводно-технических и водолазных работ, направленных на оказание помощи поврежденным и терпящим бедствие кораблям, судам и другим морским объектам, спасание их экипажей, а также на выполнение работ по подъему затонувших кораблей и судов. До появления этого термина в 80-х годах прошлого века ещё раньше с 30-х годов широко применялся термин аварийно-спасательное обеспечение, который и сегодня продолжает применяться в деятельности аварийно-спасательных и формирований различных ведомств и организаций.

К сожалению, в новой Морской доктрине исключена статья, которая во второй Морской доктрине определяла необходимость совершенствования существующей системы поиска и спасания людей на море, основанной на взаимодействии ФОИВ, имеющих в своем ведении силы и средства спасания, под единым руководством ФОИВ, ответственного за поисково-спасательное обеспечение морской деятельности в зонах ответственности Российской Федерации. Это является шагом назад в развитии федеральной системы поиска и спасания, так как в Российской Федерации до сих пор отсутствует ФОИВ, наделенный соответствующими полномочиями для руководства совершенствованием существующей системы поиска и спасания людей на море и решением комплексных проблем функционирования ведомственных аварийно-спасательных служб, а именно:

• формированием основ единой государственной политики в области поиска и спасания на море;
• нормативно-правовым регулированием в области поиска и спасания на море;
• сбалансированным развитием сил и средств поисково-спасательного обеспечения (ПСО) включая авиацию;
• унификацией ведомственных систем подготовки специалистов;
• техническим регулированием создаваемых средств поиска и спасания на море и др.

Кроме того, не выполнено до настоящего времени решение Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации от 27.9.2013г. №3(29) в части разработки концепции поисково-спасательного обеспечения морской деятельности РФ, что делает проблематичным совершенствование федеральной системы поиска и спасания на море, определённого в ст. 72 новой Морской доктрины как приоритетное направление развития поисково-спасательного обеспечения морской деятельности.

В то же время решаются частные задачи ведомственных систем поиска и спасания на море и обеспечения безопасности морской деятельности, таких как разработка концепции развития ПСО ВМФ на период до 2025 года, концепции развития морской медицины, концепции развития водолазного дела в Российской Федерации до 2035г и другие важные, но не ключевые нормативные правовые документы для формирования эффективной федеральной системы поиска и спасания на море.

В новых подразделах «Медико-санитарное обеспечение морской деятельности», «Борьба с морским пиратством и терроризмом» и «Международно-правовое обеспечение морской деятельности и международное сотрудничество в сфере морской деятельности» раздела V раскрыты положения о развитии данных видов обеспечения морской деятельности. Следует отметить, что защита и сохранение морской среды стало самостоятельным видом морской деятельность, ранее входившего как элемент в обеспечение безопасности морской деятельности.

Принципиально новым разделом Морской доктрины является раздел VII «Мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в сфере морской деятельности», в котором подчеркивается, что мобилизационная подготовка и мобилизационная готовность в области морской деятельности имеют стратегически важное значение для повышения военно-морского потенциала Российской Федерации и направлены на обеспечение ввода в состав Военно-Морского Флота заранее подготовленных гражданских судов и экипажей, а также подготовку объектов морской деятельности к функционированию в военное время. В разделе определены приоритетные направления совершенствования мобилизационной подготовки и мобилизационной готовности в области морской деятельности на средне и дальнесрочные периоды, основными из которых являются:

• совершенствование системы отзыва судов, плавающих под Государственным флагом Российской Федерации, и передачи управления ими в период непосредственной угрозы агрессии и в военное время органам военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации;
• определение организации и порядка проведения мероприятий по заблаговременному дооборудованию и подготовке мобилизуемых гражданских судов в соответствии с их предназначением в военное время, позволяющих в кратчайшие сроки и с меньшими затратами провести их мобилизацию;
• разработка эффективных мер стимулирования мобилизационной подготовки судостроительных компаний и судовладельцев;
• нормативное определение порядка возмещения государством убытков организациям в связи с предоставлением ими морских транспортных средств и другого имущества, находящегося в их собственности, Вооруженным Силам Российской Федерации.

В значительно обновленном и дополненном разделе VIII Морской доктрины «Основы государственного управления морской деятельностью Российской Федерации. Задачи органов государственной власти, иных государственных органов по реализации основных положений настоящей Доктрины» отмечено, что реализация приоритетов развития морской деятельности в соответствии с настоящей Морской доктриной требует усиления роли органов государственной власти Российской Федерации и совершенствования системы государственного управления морской деятельностью. При этом указано, что государственное управление морской деятельностью должно быть направлено на последовательную и активную ориентацию всех звеньев государственного управления на повышение эффективности морской деятельности, достижение понятных, общественно значимых социально-экономических результатов развития Российской Федерации.

В новом разделе IX Морской доктрины «Порядок использования инструментов государственной политики для защиты национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане» заявлено, что для защиты и реализации своих национальных интересов в Мировом океане Российская Федерация использует весь комплекс политических, дипломатических, экономических, информационных, военных и других инструментов государственной политики. При этом для защиты жизненно важных национальных интересов в Мировом океане Российская Федерация в полном объеме и решительно задействует военно-силовые методы, включая военно-морское присутствие, демонстрацию флага и силы, при необходимости – решительное применение военной силы в соответствии с законодательством Российской Федерации и общепризнанными нормами и принципами международного права.

К особенностям новой Морской доктрины следует отнести некоторое несоответствие принятых определений и понятий её содержанию.

Так например, в ст. 4. п.п.1 под национальной морской политикой Российской Федерации понимается определение государством и обществом целей, принципов, направлений, задач и способов обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане, а также практическая деятельность по их реализации. В то же время в разделах IV и VI изложены соответствующие приоритетные направления, а в разделе V вместо направлений приведены приоритеты развития функциональных направлений морской деятельности. Что касается задач национальной морской политики, то они отсутствуют. В ст. 30 сказано, что задачи национальной морской политики определяются Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в документах стратегического планирования. Это положение в определённой мере противоречит ст.1 новой Морской доктрины, которая определяет доктрину как документ, в котором должна быть отражена совокупность официальных взглядов на национальную морскую политику Российской Федерации и морскую деятельность Российской Федерации. С другой стороны, среди изложенных приоритетных направлений и приоритетов морской деятельности значительное место фактически занимают вполне конкретные задачи морской деятельности. Что касается способов обеспечения национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане, то о них в новой Морской доктрине вообще ничего не сказано. В разделе IX речь идёт только о методах и инструментах национальной морской политики для защиты национальных интересов Российской Федерации в Мировом океане.

Нельзя не сказать и о принципах национальной морской политики. В разделе I дано понятие морского потенциала Российской Федерации как совокупности морского транспорта, Военно-Морского Флота, рыбопромыслового, научно-исследовательского и специализированных флотов, глубоководных сил и средств Минобороны России, сил и средств органов федеральной службы безопасности, сил и средств Росгвардии, сил и средств МЧС России, а также российских организаций кораблестроения и судостроения, инфраструктуры, обеспечивающей их функционирование и развитие, объектов и средств разведки, добычи и транспортировки морских углеводородных и минеральных ресурсов, других полезных ископаемых.

Однако среди принципов в новой Морской доктрине приведен только принцип эффективного использования только военно-морского потенциала. Принципом должно быть эффективное использование всего морского потенциала страны.

Изложенные в новой Морской доктрине принципы:

• всестороннее обеспечение морской деятельности;
• комплексный подход к развитию систем государственного экологического мониторинга;
• экосистемный подход (рассмотрение морской среды и происходящих в ней процессов во взаимосвязи, как единого целого) целесообразно изложить как принцип:
• комплексный подход к обеспечению всех видов морской деятельности.

В заключительном X разделе новой Морской доктрины подчеркнуто, что современная Россия не может существовать без сильного флота. Крупнейшие в мире территориальные размеры и протяженность морских границ, масштабы и разнообразие морских природных энергетических, минеральных и биологических ресурсов, качество и количество народонаселения Российской Федерации объективно предопределяют ее существование и развитие в XXI веке как великой континентальной и великой морской державы. Отмечено, что руководствуясь настоящей Морской доктриной, Российская Федерация будет действовать как суверенное независимое государство, твердо и решительно отстаивая свои интересы в Мировом океане. Наличие достаточной морской мощи гарантирует обеспечение национальных интересов Российской Федерации. Реализация положений Морской доктрины будет способствовать устойчивому социально- экономическому развитию Российской Федерации, обеспечению ее национальной       безопасности и укреплению авторитета на международной арене.

Таким образом, несмотря на отмеченные выше и некоторые другие недостатки, которые разработчикам Морской доктрины целесообразно учесть в последующих редакциях, новая Морская доктрина Российской Федерации представляет собой обновленную более, чем на половину содержания вторую Морскую доктрину, учитывающую новые положения концептуальных, нормативных правовых и иных документов, имеющих отношение к национальной морской политике и морской деятельности Российской Федерации, принятых после 2015 года, а также результаты оценки современного состояния и долгосрочного прогноза геополитической и военно- стратегической обстановки в мире.

В.Н. Илюхин, член Научно-экспертного совета Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, д.т.н., профессор