Поиск и спасание на море как составная часть обеспечения безопасности морской деятельности России. Нормативные и правовые аспекты

В «Морской доктрине Российской Федерации до 2030 года» (ст.82), утверждённой Президентом РФ 17.06.2015г., отмечено, что поиск и спасание людей на море является составным элементом системы обеспечения безопасности морской деятельности (МД) Российской Федерации (РФ) наряду с безопасностью мореплавания, безопасностью объектов морской инфраструктуры, защитой и сохранением морской среды,.

Поиск и спасание на море осуществляется через совокупность функционально взаимосвязанных нормативно-правовых, организационно-технических мероприятий, а также сил, средств и органов управления, направленных на недопущение гибели людей в море и оказание помощи аварийным кораблям и судам, а также выполнения аварийно-спасательных, водолазных, глубоководных, судоподъёмных и подводно-технических работ..

Поиск и спасание на море на море базируется на принципе взаимодействия аварийно-спасательных формирований (АСФ) федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ): Минтранса России (Росморречфлот), Минобороны России (Военно-морской флот), МЧС России, Береговой охраны ФСБ России, Федерального агентства  по рыболовству (Росрыболовство).

Государственные задачи поиска и спасания людей, терпящих бедствие на море распределены между соответствующими ФОИВ:

• Министерство транспорта РФ (ФГБУ «Морская спасательная служба» Росморречфлота, ФГБУ «СКЦ Росморречфлота», ФГБУ «Администрация Севморпути»);
• Министерство РФ по делам гражданской обороны, ЧС и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее — МЧС);
• Министерство обороны РФ (Военно-Морской Флот);
• Федеральное агентство по рыболовству (Экспедиционные отряды  (ЭО) аварийно-спасательных работ (АСР);
• Береговая охрана Пограничной службы Федеральной службы безопасности Российской Федерации (БОХР ПС ФСБ).

АСФ ФОИВ являются составной частью Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) Российской Федерации (РСЧС), которая действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях и состоит из функциональных и территориальных подсистем.

Основу структуры морской подсистемы РСЧС образуют функциональные подсистемы Минтранса России, в задачи которых входят:

• организация и координация деятельности поисковых и аварийно-спасательных служб (как российских, так и иностранных) при поиске и спасании людей и судов, терпящих бедствие на море в поисково-спасательных районах Российской Федерации (ФГБУ «СКЦ Росморречфлота») (рис.1);
• организация работ по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов в море с судов и объектов независимо от их ведомственной и национальной принадлежности (ФГБУ «Морская спасательная служба» Росморречфлота );
• обеспечение безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения с судов в акватории Северного морского пути (ФГБУ «Администрация Севморпути»);
• поисковое и аварийно-спасательное обеспечения полетов гражданской авиации (Росаэронавигация совместно с Росавиацией.

Ключевой проблемой функционирования АСФ ФОИВ  на море является нерешённость вопросов нормативно-правового регулирования в области поиска и спасания на море.

Следует отметить, что координация проведения системных исследований морской деятельности, Российской Федерации, возложенная на Министерство обороны, осуществляется недостаточно системно. Основным документом, регламентирующим организацию таких работ, является «Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на   море и водных бассейнах России»», утвержденное   еще в 1995 году. Это основной регламентирующий документ по вопросам поиска и спасания на море, который в  том числе определяет задачи и функции ФОИВ при поиске и спасании  на море, порядок  их взаимодействия. Однако он не в полной мере соответствует современным условиям и требованиям. Некоторые разделы Положения, например «Организация технического сотрудничества участников взаимодействия и подготовки их сил и средств, привлекаемых к выполнению работ», не выполняются. Вместе с тем, решаются задачи ведомственных систем поиска и спасания на море и обеспечения безопасности морской деятельности, среди которых разработка концепции развития поисково-спасательного обеспечения (ПСО) ВМФ на период до 2025 года, концепции развития морской медицины, разработка «Положения о водолазном деле в Российской Федерации» и другие важные, но не ключевые нормативные правовые документы для формирования эффективной   ФСПС на море.

Несмотря на это, опыт выполнения   поисково-спасательных  операций  на море обусловливает внесение необходимых изменений в нормативно-правовую базу. Как известно, осуществлено законодательное закрепление поиска и спасания на континентальном шельфе Российской Федерации за российскими судами «О внесении изменения в статью 4 Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации в части, касающейся каботажа» (законопроект № 1155137-6). Кроме того, в 2015 году Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 166-ФЗ урегулирована ранее существовавшая проблема с привлечением авиации при проведении поисково-спасательных операций на море после внесения соответствующих изменений в Воздушный кодекс РФ.  Для оказания помощи людям, терпящим бедствие на море стало возможным более оперативное привлечение авиационных поисковых и аварийно-спасательных сил и средств.

В то же время действующая нормативная правовая база по организации взаимодействия ФОИВ при поиске и спасании на море содержит  противоречия в понимании различными министерствами и ведомствами положений соответствующих документов, приводят к размыванию ответственности ФОИВ (Минтранса и МЧС России) за координацию и организацию поисково-спасательных операций (работ) на море. В настоящее время наличие противоречий в действующих нормативных правовых документах ПСО МД и несогласованность ведомственных наставлений и руководств не позволяют обеспечить должный уровень координации и взаимодействия АСФ ФОИВ и организаций различных форм собственности в повседневных условиях и при возникновении аварий и аварийных ситуаций на море.

Поэтому Морская коллегии при Правительстве Российской Федерации по координации деятельности ФОИВ неоднократно рассматривала на заседаниях  проблемные вопросы развития ФСПС  на море  и обеспечения безопасности МД, (протоколы от 6.04.2005 г.
№ МФ-П4-16пр, от 24.12.2010 г. № 2 (19), от 4.12.2012 г. № 1 (22), от 27.9.2013 г. №3(29), от 21.12.2016г. №1(27) от 26.05. 2017 г. № 1(27) и др.).

К сожалению, не выполнено до настоящего времени решение Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации от 27.9.2013г. №3(29) в части разработки концепции ПСО МД РФ (отв. Минобороны РФ), что делает проблематичным своевременное и качественное обоснование разрабатываемого Министерством обороны с 2017 года проекта концепции федерального закона «О поиске и спасании на море», а затем и соответствующего закона.

Реализация принимаемых Морской коллегией при Правительстве РФ  решений  по развитию  системы поиска и спасания на море 

Актуальные вопросы развития ФСПС МД РФ учитываются в соответствующих решениях Морской коллегии при Правительстве РФ и нашли отражение в   следующих основных документах:

1. В «Морской доктрине Российской Федерации до 2030 года», утверждённой Президентом РФ 26.07.2015г., определены основные направления развития поиска и спасания  на море:

• «совершенствовать существующую систему поиска и спасания людей на море, основанную на взаимодействии ФОИВ, имеющих в ведении силы и средства спасания, под единым руководством ФОИВ, ответственного за поисково-спасательное обеспечение морской деятельности в зонах ответственности Российской Федерации;
• унифицировать ведомственные системы подготовки специалистов морских аварийно-спасательных служб и сертификации поисково-спасательной техники и лицензирования различных видов поисково-спасательной деятельности, включая развитие водолазного дела и водолазной медицины на всех региональных направлениях национальной морской политики;
• создать государственную глобальную автоматизированную систему мониторинга и контроля местоположения российских судов и наблюдения за обстановкой в Мировом океане, обеспечивающую международный обмен данными о местоположении зарубежных судов, находящихся в территориальных водах Российской Федерации;
• обеспечить своевременное восстановление и обновление судового состава аварийно-спасательного и вспомогательного флота;
• создавать и развивать эффективные судовые, авиационные, глубоководные и роботизированные средства поиска и спасания, оснащать ими аварийно-спасательные службы».

Однако в Российской Федерации до сих пор   отсутствует ФОИВ, наделенный соответствующими полномочиями для руководства совершенствованием существующей ФСПС на море и решением комплексных проблем функционирования ведомственных АСФ:

• формированием основ единой государственной политики в области поиска и спасания на море;
• нормативно-правовым регулированием в области поиска и спасания на море;
• сбалансированным развитием сил и средств ПСО включая авиацию;
• унификацией ведомственных систем подготовки специалистов/

2. «Стратегия развития морской деятельности РФ на период до 2030 г.» (утверждена распоряжением Правительства РФ от 30 августа 2019 года N 1930-р, далее Стратегия) определяет стратегические цели и задачи, перспективные пути развития, а также целевые показатели повышения эффективности  системы поиска и спасания на море.

Целевыми показателями решения стратегической задачи —   совершенствование  системы поиска и спасания  на море в Стратегии определены:

• количество введенных в строй новых и модернизированных поисково-спасательных судов (единиц);
• количество запланированных учений (тренировок) по поиску и спасанию на море (единиц);
• доля учений (тренировок), проведенных во взаимодействии с ведомственными аварийно-спасательными службами, в общем количестве запланированных учений (тренировок) (процентов);
• количество органов управления, участвующих в проведении спасательных операций, учений и тренировок, являющихся структурными элементами межведомственной автоматизированной системы обмена информацией при проведении;
• количество запланированных учений и тренировок по поиску и спасанию на море совместно с силами поисково-спасательного обеспечения иностранных государств (единиц).

Нельзя не сказать, что содержание основных проблем и приоритетных направлений развития ПСО МД РФ в Стратегии не в полной мере соответствует стратегическим задачам, целевым показателям и ожидаемым результатам   реализации   указанных в Стратегии.

Результатом   реализации Стратегии развития МД РФ до 2030 года в области ПСО должно стать создание эффективно действующей федеральной системы поиска и спасания на море, функционирование государственной глобальной автоматизированной системы мониторинга и контроля местоположения российских судов и наблюдения за обстановкой в Мировом океане, обновление и доведение до требуемого уровня состава сил и средств ПСО.

В то же время, изложенные положения Стратегии определяют:

• стратегической задачей — повышение эффективности федеральной системы поиска и спасания на море на море;
• основным приоритетом развития ПСО МД Российской Федерации на долгосрочный период — унификацию судов поисково-спасательного назначения и поисково-спасательной техники;
• межведомственную автоматизированную систему обмена информацией при проведении поисково-спасательных работ на море как одну из проблем развития ПСО МД и учитывают её в целевых показателях развития.

Кстати в предыдущей «Стратегии   развития морской деятельности РФ на период до 2030 г.» (распоряжение Правительства РФ  от 8 декабря 2010 г.
№2205-р)стратегическим задачами   при почти тех же целевых показателях были:

• комплексная модернизация и техническое перевооружение существующих сил и средств;
• совершенствование организации взаимодействия существующих сил и средств;
• информационного обеспечения морских спасательных операций.

3. Проект концепции федерального закона «О поиске и спасании на море» (опубликована в журнале «Морская политика России» №31, 2019,с.33-35).

Законопроект, по мнению его разработчиков, должен определить:

• организацию и порядок функционирования системы поиска и спасания на море с определением ее руководящих, ответственных и постоянно действующих органов и органов повседневного управления на федеральном, межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях;
• требования к системе поиска и спасания на море;
• состав системы поиска и спасания на море, который может включать в себя управления, отделы, службы, подразделения, силы и средства поиска и спасания, находящиеся в ведении органов государственной власти;
• ответственность за обеспечение функционирования системы поиска и спасания на море;

-механизм правового регулирования осуществления поиска и спасания на море с определением прав и обязанностей субъектов, а так же организацию взаимодействия между ними; организацию привлечения сил и средств органов государственной власти и органов местного самоуправления для спасания людей и имущества на море;

• пути развития системы поиска и спасания на море, сил и средств поиска и спасания, системы подготовки морских АСФ;
• порядок осуществления сертификации поисково-спасательной техники и лицензирования различных видов аварийно-спасательных работ.

Проект концепции федерального закона «О поиске и спасании на море»  нуждается в гармонизации с  проектом федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации», так как в статье 35 «Поисково-спасательное обеспечение морской деятельности» проекта данного закона определено, что организация и  порядок деятельности федеральной системы поиска и спасания  на море, включая основы организации водолазного дела, устанавливаются Правительством РФ. Предоставление  права Правительству РФ определять организацию и  порядок деятельности федеральной системы поиска и спасания   на море  во многом делает ненужным ряд положений планируемого федерального закона «О поиске и спасании на море». Наличие утверждённой концепции ПСО МД РФ в соответствии с решением   Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации от 27.9.2013г. №3(29) во многом способствовала бы более качественному нормативному документу по организации деятельности федеральной системы поиска и спасания   на море, установленным Правительством РФ.

Что касается проекта федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации», то он определяет единое руководство ФОИВ, ответственного за ПСО МД в зонах ответственности РФ, при  организации и проведении операций по поиску и спасанию людей и судов, терпящих бедствие на море в поисково-спасательных районах РФ с помощью сил и средств функциональных подсистем, входящих в РСЧС РФ. Вопрос о едином руководстве ФОИВ совершенствованием существующей системы поиска и спасания людей на море остаётся открытым.

Возникновение новых проблем

Таким образом, «Стратегия   развития морской деятельности РФ на период до 2030 г.» и   разработанные проекты концепции федерального закона «О поиске и спасании на море» и федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации:

• не учитывают требование ст. 82 «Морской доктрины Российской Федерации до 2030 года» в части наличия ФОИВ, наделенного  соответствующими полномочиями для руководства совершенствованием существующей системы поиска и спасания людей на море и решением комплексных проблем функционирования ведомственных аварийно-спасательных служб;
• содержат внутренние несоответствия между имеемыми проблемами, решаемыми задачи и планируемыми целями;
• содержат дублирующие основные положения.

Особенно ярко отсутствие системного подхода к решению проблем ПСО проявляется в Арктической зоне (АЗ) РФ. Совершенствование   структуры, системы управления ПСО МД в АЗ, развитие сил и средств   осуществляется,  как правило, на основе  соответствующих планов различных ФОИВ.

Совершенствование структуры системы ПСО МД  в АЗ (рис. 2) в части развития морских спасательно-координационных центров (МСКЦ), и морских спасательных подцентров (МСПЦ), развертывание пунктов передового базирования (ППБ) Минтранса России, создания системы арктических комплексных аварийно-спасательных центров (АКАСЦ) и вахтовых поисково-спасательных   подразделений МЧС  России, создание межведомственных информационно-координационных центров, Северного Арктического  ситуационного центра, увеличение численности воздушных судов и аэродромов  в АЗ  для обеспечения решения задачи поиска и спасания людей, терпящих бедствие на море МЧС России, Минобороны России, ФСБ России и Росавиации, применение ведомственных  информационных систем создание комплексной системы освещения обстановки в АЗ и другие мероприятия требуют наличия нормативного документа федерального уровня определяющего организацию и порядок их использования и взаимодействия ФОИВ.

В силу отсутствия   ряда актуализированных нормативно-правовых актов по поиску и спасанию на федеральном уровне при объективной необходимости решения задач ПСО в АЗ РФ   имеет место создание соответствующих нормативно-правовых актов в интересах различных ФОИВ. Так например, Указом Президента РФ от 25.09.2014 №644 определено Положение «О привлечении атомного ледокольного флота к обеспечению деятельности Военно-Морского Флота в Арктике», а Указом Президента РФ от 05.08.2015 №402 утверждено «Положение о взаимодействии Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и Министерства обороны Российской Федерации в области обеспечения деятельности Военно-Морского Флота в Арктике». Развитие ведомственных систем ПСО в том числе и в ПАО «Газпром» выполняется в условиях отсутствия федерального органа, осуществляющего руководство решением федеральных проблем деятельности ведомственных АСС и централизованной, научно обоснованной программы развития системы поиска и спасания на море.

Сказанное подтверждается и распоряжением Правительства РФ от 21.12.2019 №3120-Р утвердившего «План развития инфраструктуры Северного морского пути на период до 2035 года», который предусматривает:

• анализ нормативных правовых актов и иных нормативных документов, регламентирующих реагирование при возникновении аварийных ситуаций в рамках аварийно— спасательного обеспечения судоходства в акватории Северного морского пути, оценка текущего и необходимого уровня оснащенности;
• подготовка предложений по развитию системы поиска и спасания людей и судов, а также системы реагирования на разливы нефти и нефтепродуктов;
• обоснование потребности в аварийно-спасательном флоте для работы в акватории Северного морского пути до 2035 года
• строительство 16 аварийно-спасательных судов и другие мероприятия.

Нормативно-правовые и другие аспекты развития ПСО МД в АЗ РФ зависят от решения соответствующих вопросов развития ФСПС на море. Без решения проблемных вопросов развития ФСПС на море принимаемые решения в   регионах   в части ПСО МД  будут недостаточно эффективны.

Из-за отсутствия единой технической политики в области развития сил и средств поиска и спасания на море каждое ведомство определяет технические требования к аварийно-спасательным судам. Такие требования существуют как в Минобороны, так и в МЧС России, Министерстве транспорта и других ведомствах. Количество проектов аварийно-спасательных судов с близкими задачами исчисляется десятками. Опыт проведения большинства аварийно-спасательных работ свидетельствует о том, что к выполнению поисковых и аварийно-спасательных работ привлекаются все спасательные суда независимо от ведомственной принадлежности. Проблемным вопросом, необходимость решения которого диктуется сложными экономическими условиями в стране, является проведение унификации всей номенклатуры спасательных судов аварийно-спасательных служб ФОИВ. Начинать целесообразно прежде всего с наименований классов и подклассов спасательных судов, которые даже в пределах одного ведомства не соответствуют действующей классификации спасательных судов. Унификация судового состава должна заключаться в определении типоряда судов, решающих одинаковые (сходные) и специфические задачи, стоящие перед ФОИВ. Необходимо учитывать, что для каждого проекта необходимо готовить персонал, разовые комплектующих изделий дороже серийных, затраты на ремонт судов различных проектов больше, чем затраты на однотипные суда и ряд других вопросов. Все это приводит к тому, что при относительно больших финансовых затратах эффективность федеральной системы поиска и спасания на море является недостаточной для решения стоящих перед ней задач. Так, например, целесообразно рассмотреть вопрос о создании проекта унифицированного спасательного буксирного судна ближней морской зоны, которое будет входить в состав Минобороны, Минтранса и Росрыболовства. В настоящее время различными проектными бюро разработано 5 проектов близких по своим характеристикам буксирных судов — 23470, 745, 02980, 22870, 22540.

Унификация судового состава позволит:

• снизить затраты на проектирование судов, за счет уменьшения количества проектов;
• строительство большой серии судов приведет к удешевлению каждого образца;
• снизятся затраты на подготовку персонала, обеспечивающих их эксплуатацию;
• снизятся затраты на их обслуживание и ремонт, за счет закупки меньшего типоряда запасных частей и освоения технологии проведения типового ремонта;
• уменьшится общее количество судов ПСО, входящих в состав аварийно-спасательных служб ФОИВ, за счет упрощения возможности осуществления взаимодействия при проведении аварийно-спасательных работ;
• упростится возможность передачи судов из одного ФОИВ в другое, в случае изменения внешнеполитической обстановки (введение военного положения).

Необходимые мероприятия по совершенствованию нормативной и правовой базы ФСПС на море

В сложившихся условиях нужен новый подход, основанный на комплексном решении нормативных и правовых проблем поиска и спасания на море в Российской Федерации, в том числе и в Арктической зоне, который позволит развивать федеральную систему поиска и спасания   на море таким образом, чтобы она смогла с достаточным уровнем эффективности решать поставленные задачи.

Именно в результате такого подхода было подготовлено и реализовано Постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 г. № 174 «О совершенствовании деятельности ведомственных аварийно-спасательных служб по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на море и водных бассейнах России»
(рис. 3), на основании которого были разработаны нормативные документы, действующие в настоящее время, но по ряду позиций не соответствующих современным условиям и требующих  актуализации   и переработки:

• Концепция функционирования и развития подсистемы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на море и водных бассейнах России;
• Федеральный план поиска и спасения;
• Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России;
• Государственная программа строительства спасательных судов и катеров и ряд других документов федерального уровня.

Созданию этих и ряда других документов способствовал Координационный научно-технический совет, созданный в 1995 году, состав которого вошли представители   различных   министерств, ведомств и организаций.

Первоочередными мероприятиями по совершенствованию системы поиска и спасания на море являются:

• определения на основании ст.84 «Морской доктрины Российской Федерации до 2030 года» ФОИВ с функциями руководства совершенствованием существующей системы поиска и спасания людей на море, основанной на взаимодействии ФОИВ, формирования и реализации государственной технической политики по развитию существующих сил и средств поиска и спасания, унификации ведомственных систем подготовки специалистов морских аварийно-спасательных служб, координации на федеральном уровне вопросов повседневной деятельности аварийно-спасательных служб, включая развитие водолазного дела и водолазной медицины на всех региональных направлениях национальной морской политики и др.;
• разработка и утверждение концепции поисково-спасательного обеспечения морской деятельности РФ (предусмотрена протоколом совещания членов Морской коллегии №3 (21) от 27.9.2013 г.) которая до вступления в силу разрабатываемого федерального закона «О поиске и спасании на море», должна действовать до 2025 года и послужить основой для соответствующей концепции данного закона;
• актуализация нормативно-правовых документов поиска и спасания на море;
• создания Координационного (или Межведомственного) совета по поисково-спасательному обеспечению морской деятельности Российской Федерации при соответствующем ФОИВ;

и других вопросов, которые должны быть включены в проект Постановления Правительства Российской Федерации по совершенствования федеральной системы поиска и спасания на море.

В. Н.  Илюхин, доктор технических наук, профессор, председатель секции «Поисково-спасательная техника и технологии» НТО судостроителей им. академика А. Н. Крылова

Литература

1. Морская доктрина Российской Федерации до 2030 года. [ Электронный ресурс] : URL: http://docs.cntd.ru/document/555631869 (Дата обращения 15.08.2020г.).
2. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации. [ Электронный ресурс] : URL: http://docs.cntd.ru/document/901732423 (Дата обращения 15.08.2020г.).
3. Положение о взаимодействии аварийно-спасательных служб министерств, ведомств и организаций на море и водных бассейнах России. [ Электронный ресурс] : URL: http://docs.cntd.ru/document/9013197 (Дата обращения 15.08.2020г.).
4. Стратегия развития морской деятельности РФ на период до 2030 г. (распоряжение Правительства Российской Федерации от 30.08.2019 N 1930-р)[ Электронный ресурс] : URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72573254/ (Дата обращения 15.08.2020г.).
5. Проект концепции федерального закона «О поиске и спасании на море» (журнал «Морская политика России» №31, 2019, с.33–35).
6. Проект федерального закона «О государственном управлении морской деятельностью Российской Федерации». [ Электронный ресурс] : URL: http://marine.gov.ru/about/legislation/294/ (Дата обращения 15.08.2020г.).
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 г. № 174 «О совершенствовании деятельности ведомственных аварийно-спасательных служб по предотвращению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на море и водных бассейнах России». [ Электронный ресурс] : URL: https://base.garant.ru/2107059/ (Дата обращения 15.08.2020г.)..